關(guān)于小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革的建議

2014-09-15 01:01:55  

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慎先志 羅孝杰

    當陽市是水利大市，全市水利工程已初步形成了以大中型工程為骨干,小型工程為補充，沮漳河、人工河、菱角湖堤防為主體的防洪、排澇、灌溉體系。

    全市在穩(wěn)步推進水利產(chǎn)權(quán)制度改革中，重點實現(xiàn)了“四個突破”，即從投資方式上突破，創(chuàng)新投入機制；從資源配置上突破，創(chuàng)新激勵機制；從所有權(quán)上突破，創(chuàng)新管理機制；從主導權(quán)上突破，創(chuàng)新組織形式。

    一、主要成效

    （一）糧食生產(chǎn)能力不斷提升。水利基礎(chǔ)設(shè)施的完善，擴大了糧食生產(chǎn)面積，極大地促進了糧食生產(chǎn)的發(fā)展。全市糧食產(chǎn)量實現(xiàn)“十連增”。

    （二）現(xiàn)有水利設(shè)施不斷完善。產(chǎn)權(quán)制度改革后改變了過去水利基礎(chǔ)設(shè)施中重建設(shè)輕管理、重使用輕維護等問題，由原來多頭管理、無序經(jīng)營、浪費嚴重為專人管理、責任明確、注重節(jié)約。使小型水利工程做到了專人看護、專人管理、專人維護，水利基礎(chǔ)設(shè)施的使用效率充分發(fā)揮，使用年限大大延長。六、七十年代建設(shè)的中小型水庫的使用率達到95%以上，九十年代以后建設(shè)的小型泵站的使用率也在87%以上，堰塘的使用率達到99%，灌溉水利用率由30%提高到75%。

    （三）水利投資渠道不斷拓寬。通過改制，將經(jīng)濟利益關(guān)系直接化，大大調(diào)動了社會各方面自愿投入辦水利的積極性，形成了政府、集體、個人三方積極參與，個人投資份額不斷增加的良好局面。稅改前鎮(zhèn)、村各級組織還能從“三提五統(tǒng)”中拿出相當一部分資金投入小型水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護，稅改后的投入微乎其微。而個體私有資本的注入相應彌補了政府投入的不足，極大減輕了政府的負擔，促進了小型水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護。

    （四）高產(chǎn)高效農(nóng)業(yè)得到長足發(fā)展。改制后，水利基礎(chǔ)設(shè)施的充分利用，農(nóng)業(yè)農(nóng)田用水的有力保證，調(diào)動了農(nóng)民發(fā)展高產(chǎn)高效農(nóng)業(yè)的積極性，政府合理引導，大力推廣新品種新技術(shù)，全市高標準建成了萬畝優(yōu)質(zhì)油菜基地、萬畝水稻示范基地、33萬畝優(yōu)質(zhì)碰柑基地。

    二、主要問題

    （一）工程老化失修、效益滑坡直接影響到了改革的成效。我市大部分小型水利工程大都修建于上世紀五、六十年代。由于當時的條件所限，標準不高，土法上馬，而且基礎(chǔ)設(shè)施不配套，經(jīng)過幾十年的運行，工程老化失修，損毀嚴重，服務農(nóng)業(yè)和抗災的能力不強。因工程失修，效益萎縮，致使水利工程運行狀況不佳。一是小型水庫的安全隱患多，特別是鎮(zhèn)、村管理的?。ǘ┬退畮斓陌踩[患令人擔憂。二是灌溉渠道多為填方土渠，由于年久失修已是滿目瘡痍，險工險段多，一到灌溉季節(jié)，事故頻發(fā)，一方面造成水資源和財產(chǎn)物資的巨大浪費，另一方面帶來了許多糾紛，嚴重影響了農(nóng)民用水。三是由于長期得不到應有的維護，部分泵站、機井、堰塘等小型水利設(shè)施不能正常運行，甚至廢棄。年久失修的工程使經(jīng)營者的利益得不到保證，各方面支持幫助的能力有限，維持經(jīng)營成本增加，難以為繼。有的經(jīng)營者單方面終止履行合同，使農(nóng)業(yè)用水矛盾加劇，直接影響了改革的成效。

    （二）工程基礎(chǔ)薄弱，運行經(jīng)費缺乏。由于農(nóng)村小型水利設(shè)施規(guī)模小且較為分散，點多面廣，很多工程配套設(shè)施不完善，加上目前留守農(nóng)村的都是“老弱病殘婦”居多，青壯勞力外出務工，由農(nóng)民分攤水利工程維修費用難度大，協(xié)會成立后，無資金來源開展設(shè)施整修，投入嚴重不足，大部分協(xié)會缺乏工程的正常管理費用和工程維修費用。

    （三）協(xié)會持續(xù)發(fā)展的動能不足。協(xié)會組建容易，但要使其可持續(xù)規(guī)范運行，困難還很多，既有外部因素，又有內(nèi)在原因；既有硬件條件制約，也有軟件問題存在。我市38個協(xié)會中，黃林、東風三干渠等協(xié)會制度健全、管理規(guī)范、運行良好，但還有部分協(xié)會由于自身造血功能不足，各級扶持不夠，運行還存在諸多困難，協(xié)會發(fā)展動能不足，制約了協(xié)會職能的正常發(fā)揮。

    （四）小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革偏重于經(jīng)營性，加劇了農(nóng)戶與小型水利設(shè)施經(jīng)營者之間的矛盾。從改革成效看，全市10個鎮(zhèn)（處）實行承包、租賃經(jīng)營模式的小型水利設(shè)施，由于經(jīng)營者偏重自身經(jīng)濟利益，加劇了與農(nóng)戶之間的矛盾，同時，對小型水利設(shè)施的管理和維修等方面，存在得過且過的短期行為，產(chǎn)生了集體無力投、經(jīng)營者不想投的兩難局面。而對于采取賣斷產(chǎn)權(quán)的方式經(jīng)營的小型水利設(shè)施，大多集中在泵站、機井。由于這些水利設(shè)施布局不合理、有效灌溉面積萎縮，加之經(jīng)營者收取費用缺乏自主性，不能真實體現(xiàn)投資回報，造成盈利減少甚至虧損的趨勢加劇。

    三、幾點建議

    農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)是農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)。加強農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革，應當完善農(nóng)村小型水利設(shè)施投入機制，堅持走政策引導、資金扶持與自我發(fā)展的路子，推動農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)健康發(fā)展。

    一是加大對用水戶協(xié)會資金扶持。受條件的限制，協(xié)會成立之初，辦公條件簡陋，加之協(xié)會自身是以服務為主，幾乎沒有什么收入來源，協(xié)會理事會成員大部分每年都要義務貢獻一些勞務工日，有些甚至還要貼摩托車油費，久而久之，協(xié)會的運行將會陷入舉步維艱的局面。因此建議各級財政部門加大對農(nóng)民用水戶協(xié)會的支持，給予一定的運行維護補貼費用，能使用水戶協(xié)會有個基本的辦公條件，為協(xié)會在建立之初開展工作創(chuàng)造必要的條件，為其正常運行打下了良好基礎(chǔ)。

    二是加強對協(xié)會中農(nóng)民必要的技術(shù)培訓。雖然這幾年來我們對建立農(nóng)民用水戶協(xié)會的重要性做了大量的宣傳教育工作，使農(nóng)民對用水戶協(xié)會的作用已有所了解。但由于協(xié)會內(nèi)絕大多數(shù)農(nóng)民沒有受到過專門的技術(shù)培訓，缺乏對渠道流量測定，渠道、涵閘的維修養(yǎng)護基本知識，限制了協(xié)會作用的全面發(fā)揮。因此，建議財政統(tǒng)籌安排必要的培訓經(jīng)費，對協(xié)會中農(nóng)民進行必要的技術(shù)培訓，使他們能掌握基本的維修及節(jié)水的技術(shù)知識。

    三是加大對小型農(nóng)田水利建設(shè)補助資金投入。近年來，雖然國家大幅增加了小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投入力度，但與巨大的歷史欠賬需求相比較而言差距還較大，特別是中型灌區(qū)骨干渠系改造和分散地方的小型灌區(qū)末級渠系配套跟不上，嚴重影響了灌區(qū)整體效益的發(fā)揮。因此，建議盡快落實中央一號文件規(guī)定每年提取各地土地出讓金村收入10%用于農(nóng)田水利建設(shè)的政策，加大面上小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)扶持投入資金力度，以協(xié)會為主體，實行以獎代投，定額補助，調(diào)動協(xié)會組織用水戶興修水利的積極性，為農(nóng)民用水戶協(xié)會的運行提供一個較好的工程基礎(chǔ)，使全市的農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施能更好地為社會主義新農(nóng)村建設(shè)服務。

    四是設(shè)立水利工程協(xié)會建設(shè)基金。探索設(shè)立農(nóng)民用水合作組織建設(shè)基金?；鹩蓢已a助、縣級配套、工程水費三部分按一定比例配套組成，并建立財政專戶，制定收支政策，建立水利管理長效機制。

    五是建立協(xié)會管理激勵機制。要制訂激勵政策，完善協(xié)會管理辦法，對管理運行比較好的協(xié)會，要給予表彰和獎勵，并在小型農(nóng)田水利建設(shè)項目上給予傾斜，以提高農(nóng)民用水戶協(xié)會的管理積極性和管理水平。