珍貴土地資源要用在“刀刃”上——關于武漢市江夏區(qū)國土資源開發(fā)利用管理情況的調(diào)研報告

2014-09-15 01:00:52  

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    “十一五”期間，武漢市江夏區(qū)在建設用地報批和供應、土地儲備交易、土地執(zhí)法和土地利用評價等方面均取得了一定成績，使土地管理成為全區(qū)開放引進和項目建設的前沿和基礎。但是隨著我區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展，用地的審批規(guī)范管理、用地需求量增加，供地緊張與儲備管理之間的矛盾不斷凸現(xiàn)。為此，區(qū)政協(xié)圍繞如何進一步做好土地開發(fā)利用管理，如何正確處理土地保護與經(jīng)濟社會發(fā)展的關系，確保我區(qū)“十二五”時期經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展等問題展開調(diào)研，現(xiàn)將調(diào)研情況和建議報告如下：

    一、土地利用情況和特點
    “十一五”期間，區(qū)國土規(guī)劃部門在全市建設用地指標緊缺的情況下，批回新增建設用地3727.7993公頃，比“十五”增加2046.4618公頃，增幅為121.72%，在全市各區(qū)中名列前茅，為全區(qū)項目建設和經(jīng)濟發(fā)展提供了廣闊的空間?！笆晃濉逼陂g，工業(yè)用地、經(jīng)營性用地和其他用地分別占建設用地總量的30.03%、25.55%、44.42%，基本符合“工業(yè)支撐，房地產(chǎn)充實”的經(jīng)濟格局。
    （一）新增建設用地情況（略） 
    （二）土地出讓收益情況（略）
    （三）已批土地開工和未開工情況（略）
    （四) 土地違法情況（略）
    通過以上圖表數(shù)據(jù)對比分析，江夏區(qū)“十一五”期間土地利用主要呈現(xiàn)以下幾方面特點：
    一是用地需求總量激增。（略）
    二是土地出讓效益可觀。（略）
    三是違規(guī)用地宗數(shù)下降。（略）

    二、土地利用與管理中存在的問題及其原因
    當前，我區(qū)正處在城市化的快速發(fā)展階段，資源、環(huán)境與發(fā)展的問題尤為突出，這就為土地利用與管理提出了更高的要求。“十一五”期間，我區(qū)確立了“項目興區(qū)”的發(fā)展目標，招商引資力度不斷加大，各類重點項目紛紛落戶，市內(nèi)企業(yè)、學校不斷進駐，土地利用管理成為了一項關系發(fā)展的重要工作，但是也存在以下不容忽視的問題：
    （一）區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展較快，供需矛盾突出
    江夏區(qū)處于武漢市東部組群和東南部組群規(guī)劃帶，是武漢市建設發(fā)展方向之一，由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展迅猛，用地矛盾十分突出。
    新增建設用地指標不足。“十一五”期間，我區(qū)共引進項目149個，協(xié)議投資489億元，其中世界500強企業(yè)6家，國內(nèi)500強企業(yè)13家。僅2010年，就實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值296.47億元，增長16.9%。我區(qū)目前正處于一個農(nóng)業(yè)大區(qū)向工業(yè)強區(qū)轉(zhuǎn)變的關口，項目建設、基礎設施建設勢在必行，由于現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃相對滯后，全市900公頃的年新增建設用地總量難以滿足各項建設需要?！督膮^(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》規(guī)劃全區(qū)新增建設用地指標5167公頃。由于2006—2008年預支了部分指標，2009—2010年實施規(guī)劃的力度較大，至2010年底，我區(qū)可用的規(guī)劃新增建設用地不足2000公頃，其中城鎮(zhèn)工礦用地約為1400公頃。
    土地閑置現(xiàn)象突出。由于《土地利用總體規(guī)劃》和《城市建設規(guī)劃》不一致，部分區(qū)塊在征地拆遷前后，產(chǎn)業(yè)定位不明確、土地用途不清晰或規(guī)劃變更頻繁，造成土地閑置現(xiàn)象突出。
    耕地占補平衡的壓力加大。受首輪土地利用總體規(guī)劃局限性的影響，我區(qū)耕地面積比例偏大。2006年，耕地占全區(qū)土地總面積的比例為38.56%；2010年，耕地占全區(qū)土地總面積的比例為37.30%，一些低湖田、緩山坡都劃入了耕地，導致耕地后備資源較少。規(guī)劃后備耕地資源較少，耕地開發(fā)整理選址困難，自行占補比例偏小，難以自行解決占補問題。
    （二）征地拆遷難度加大，影響土地報批
    根據(jù)發(fā)展的要求，我區(qū)征地拆遷工作相對滯后。原因十分復雜，既有機制的原因，也有執(zhí)法力度的問題。目前征地安置的主要途徑是一次性貨幣安置，補償方式單一，且房屋拆遷補償標準偏低。還有部分農(nóng)民為了獲取額外補償費，突擊建房或者種植作物。由于農(nóng)民多數(shù)屬于低文化、少資金、缺技能的弱勢群體，失地農(nóng)民就業(yè)艱難，引起的社會問題不容忽視。
    在我區(qū)，還存在部分村級與企業(yè)部門的關系未理順、新老土地補償政策銜接不及時等問題。如東方園林的土地以前是由廟山辦事處以租代征的形式，與村級簽訂的合同，現(xiàn)在既要完善征地手續(xù)，又要考慮搬遷安置問題。而且，由于各村開發(fā)時間不同，土地補償標準前后不一致，導致部分先期已補償?shù)霓r(nóng)民要求按照新標準補償，由此產(chǎn)生糾紛。如廟山鄔樹村原來已征未批的有632畝，原來都是按10500元/畝的標準到戶的，現(xiàn)在群眾要求按新標準19600元/畝補償。這些矛盾，都在很大程度上增加了征地拆遷的工作難度，直接影響下一輪土地報批。
    （三）部門之間協(xié)調(diào)不夠，審批手續(xù)繁瑣
    由于工作機制所限，各部門尚未實現(xiàn)協(xié)同辦公、同步審批，用地業(yè)主還需要挨個部門送材料，逐個部門等批文。據(jù)不完全統(tǒng)計，用地業(yè)主要通過近百家單位（科室）蓋章，才能辦理好全部手續(xù)。由于各部門審批期限長短不一，用地業(yè)主辦理好所有審批項目往往需要花費幾個月時間，直接影響業(yè)主投資積極性，也造成了土地供而未用。盡管目前在優(yōu)化投資環(huán)境中，相關部門降低了相關報件要求，下放了部分審批權限，但國家宏觀調(diào)控土地政策，報批必備資料不能減免，審批程序無法簡化，項目報批周期仍然較長，土地管理部門報批提速壓力較大。
    （四）依法用地宣傳不夠，部分干部群眾土地觀念淡薄
    我區(qū)獨特的地理位置，以及建設宜居城市的目標，使其土地管理工作的難度很大。由于依法用地宣傳力度不夠，極少數(shù)領導干部對土地管理法律法規(guī)學習重視不夠，依法行政、依法用地管理只停留在口頭和文件上，不能正確處理發(fā)展經(jīng)濟與保護土地之間的關系。個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織從局部、眼前利益出發(fā)，未經(jīng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，通過租用農(nóng)村集體農(nóng)用地進行非農(nóng)業(yè)建設，擅自擴大建設用地規(guī)模。農(nóng)民與執(zhí)法人員打“游擊戰(zhàn)”，非法占地、違章建房、破壞耕地和違法交易等行為仍然存在。盡管全區(qū)組織相關部門重拳出擊，對全區(qū)亂占、亂建現(xiàn)象進行了集中整治，使區(qū)土地市場秩序大有好轉(zhuǎn)。但是這只走完了第一步，更關鍵在于進一步轉(zhuǎn)變思想，完善制度，形成監(jiān)管長效機制。

    三、對下階段土地規(guī)劃管理工作的建議
    （一）突破用地指標瓶頸，實現(xiàn)土地科學利用
    不斷推進土地資源觀念、利用方式和管理方式的轉(zhuǎn)變，逐步實現(xiàn)配置科學化、布局合理化、供應減量化、使用高效化、利用循環(huán)化、閑置資源化。
    擴大增量，盤活存量，增加建設用地有效供給。建議區(qū)委、區(qū)政府積極與省國土資源廳、市國土資源和規(guī)劃局協(xié)調(diào)，爭取在重點建設項目上給予更多的支持，做到占地不占指標。同時通過開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，爭取預留建設用地指標，減小占補平衡壓力。借鑒法泗怡山灣遷村騰地的成功經(jīng)驗，在南部欠發(fā)展地區(qū)，選擇一些“空心村”，按照農(nóng)民自愿的原則，整體拆遷，然后將原村塆宅基地整理成耕地，并將節(jié)約的建設用地指標周轉(zhuǎn)到北部發(fā)展較快的開發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街，將北部受益地區(qū)的土地收益適當補貼南部拆遷地區(qū)，達到南北共同發(fā)展的目的。
    國土等部門應當充分運用項目置換、騰籠換鳥、收購儲備等多種方式，最大限度盤活存量土地，確保滿足重點項目建設用地需要。通過開展閑置存量建設用地調(diào)查摸底工作，加強閑置用地、轉(zhuǎn)而未供土地的清理力度，對批而未用、批大建小、閑置荒蕪、低效利用的土地采取切實有力的措施予以收回，納入政府儲備后公開出讓。
    集聚發(fā)展，集約用地，提高建設用地利用效率。按照“布局集中、用地集約、產(chǎn)業(yè)集聚”的原則，大力推行節(jié)約集約用地，加快轉(zhuǎn)變土地利用方式。將推進土地集約利用與加快經(jīng)濟結構調(diào)整、提高資源配置水平、提高土地使用效益緊密結合起來，嚴格建設用地預審把關，嚴禁高投入、高消耗、高污染、低效益的項目通過預審和立項，對符合我區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的項目優(yōu)先預審和立項，優(yōu)先保證用地計劃。
    堅持合理供給、有效制約和正確引導新增建設用地原則，集中土地安排大項目、好項目，實行規(guī)模生產(chǎn)，集約經(jīng)營，提高單位面積土地的產(chǎn)出率。合理安排各項建設項目新增建設用地規(guī)模、結構、布局和時序，出臺有關優(yōu)惠政策，引導鼓勵企業(yè)建造多層廠房，提高企業(yè)土地使用效率。加強工業(yè)園區(qū)規(guī)劃，完善交通、電力、水利等基礎設施配套建設，對市政配套設施和公共服務設施等進行立體布設，逐步構建立體分層的建設模式，優(yōu)化土地利用的立體空間結構。
    調(diào)整規(guī)劃，拓展空間，解決土地規(guī)劃滯后問題。隨著我區(qū)城市化、工業(yè)化進程的加快，供地與用地的矛盾加劇，現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃，不能適應我區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展速度。當前，我區(qū)正在積極籌劃建設江夏區(qū)新型工業(yè)化示范園區(qū)，應借助籌建示范園區(qū)的良好機遇，加快推進示范園區(qū)的“兩規(guī)”調(diào)整工作，促進示范園區(qū)盡早報批，有效解決土地規(guī)劃滯后帶來的用地指標不足問題。
    （二）完善拆遷補償機制，推進征地拆遷工作
    隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷推進，征地拆遷工作在今后乃至一段時間內(nèi)仍是我區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要工作。在目前相關法律法規(guī)尚未修改完善的情況下，要從根本上解決目前征地中的問題，必須要建立征地、拆遷、安置一體化的科學工作機制，大力推進征地制度改革。要嚴格執(zhí)行現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)，控制用地指標和征地范圍，進一步改進征地補償支付方式，堵塞補償款發(fā)放漏洞，確保被征地農(nóng)民的利益。要加強對農(nóng)村宅基地的審批管理，理順人戶分離關系，防止多處批地，多頭建房，堅決剎住違規(guī)占地建房之風。要在不斷壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟同時，結合江夏實際，學習借鑒外地在征地改革試點中有關土地補償費和安置費及農(nóng)民社會保障方面的成功做法和經(jīng)驗，合理安置失地農(nóng)民。要建立被征地農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保障制度，明確規(guī)定征地主體、征地程序、征地補償依據(jù)、安置途徑等，系統(tǒng)解決被征地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、子女教育和生產(chǎn)生活安置等問題，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定，從而推進征地拆遷、土地報批工作，加快建設用地供給速度。
    （三）明確部門分工合作，著力提高服務質(zhì)量
    由于項目建設周期長，要定期對項目地塊開發(fā)建設情況進行督查，進一步加大土地動態(tài)巡回檢查力度，將建設用地批后監(jiān)管納入有關部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年度崗位目標考核內(nèi)容，對工業(yè)項目用地批前、建設中和建成后全程監(jiān)督。這項工作單靠國土部門一家去抓落實，難度較大，發(fā)改、經(jīng)信、建設等相關部門，應當明確職責、齊抓共管、密切協(xié)作，并結合江夏實際，及時落實征地補償?shù)母黜椪叽胧餐瓿山ㄔO用地項目監(jiān)督管理的任務。
    行政審批是當前改革的難點，尤其是國土資源審批這一關，直接關系項目進度和企業(yè)效益。因此，國土資源部門要更新理念、完善制度，最大限度地簡政、放權。推行“一站式服務，一個窗口對外”，大力推行無紙化辦公、聯(lián)網(wǎng)審批和土地網(wǎng)上招拍掛，縮短土地征、轉(zhuǎn)、供周期。同時，要切實加強國土資源管理隊伍建設，充分發(fā)揮其在土地管理和執(zhí)法中的作用，精簡機構，強化管理職能，創(chuàng)新管理方式，充分利用現(xiàn)代技術手段，努力提高土地管理水平。
    （四）強化建設用地監(jiān)管，增強依法用地意識
    要站在全局的高度，樹立依法用地觀念，深刻認識經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境保護的關系，嚴格控制用地范圍。國土部門要與公安、檢察、法院、紀檢等部門加強協(xié)作，加大對土地管理和耕地保護的責任考核，依法從嚴、從快查處，公開曝光，切實做到對土地違法行為“防范在先、發(fā)現(xiàn)及時、制止有效、查處到位”。要積極探索與市場經(jīng)濟體制相適應的行政執(zhí)法方式和手段，徹底查清違法占地、違法圈地等行為，重點懲治土地管理領域侵害群眾利益的行為，對發(fā)生土地違法違規(guī)案件并造成嚴重后果的，嚴格追究相關人員責任，確保國家土地資產(chǎn)不流失。
    要盡快啟動政府領導干部、國土資源部門工作人員國土資源法律法規(guī)的學習教育活動，學習和深刻領會我國的土地國情和土地基本國策、土地管理法律法規(guī)、《刑法》有關土地犯罪的規(guī)定等，進一步提高干部職工依法用地的意識和管理水平，增強做好國土資源管理工作的信心。同時，緊緊圍繞“保障科學發(fā)展，堅守耕地紅線”這一主題，采取多種形式，向廣大群眾宣傳國家對土地的現(xiàn)行政策及耕地保護、用地審批、土地登記、明晰產(chǎn)權等知識，在全區(qū)范圍內(nèi)營造良好的用地輿論氛圍。

（武漢市江夏區(qū)政協(xié)  涂亞娟  供稿）