關于加強我省強農(nóng)惠農(nóng)資金整合的對策建議

2014-09-15 01:00:38  

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九三學社湖北省委員會

    目前，強農(nóng)惠農(nóng)資金包括發(fā)改委、財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、水產(chǎn)、畜牧獸醫(yī)、氣象、農(nóng)機、國土、扶貧、民委、經(jīng)委、商務、糧食、教育、科技、文化、民政、衛(wèi)生、社保等部門以“三農(nóng)”為扶持對象實施財政支持政策而進行的各種投入。由于歷史原因和體制慣性，在強農(nóng)惠農(nóng)資金的落實過程中，不同渠道的資金投入在使用分配、實施范圍、建設內(nèi)容、項目安排、監(jiān)督管理等方面很難協(xié)調(diào)配合，并且有相當程度的重復和交叉等問題，由此導致的監(jiān)督缺失和效率低下的現(xiàn)象也十分突出。為此，我們建議加快推進強農(nóng)惠農(nóng)資金整合工作，構建強農(nóng)惠農(nóng)資金整合的長效機制，充分發(fā)揮強農(nóng)惠農(nóng)資金使用效益和政策效應。

    一、湖北強農(nóng)惠農(nóng)資金整合面臨的主要問題
    從2004年中央提出整合財政支農(nóng)資金工作要求，到2005年湖北開展資金整合試點，2007年湖北省財政廳成立財政支農(nóng)資金整合試點工作領導小組,2008年實施縣級財政支農(nóng)資金整合以獎代補，應該說，湖北強農(nóng)惠農(nóng)資金整合工作逐步向縱深推進，并取得了階段性成效。但總體上看，湖北強農(nóng)惠農(nóng)資金整合工作仍處于“初級階段”，深入推進資金整合工作還面臨著許多問題。
    1、制度整合尚未邁出實質(zhì)性步伐，“條塊分割”、“各自為政”導致資金整合多停留于淺表層次。由于部門利益分割，強農(nóng)惠農(nóng)資金整合工作主要是依賴行政力量來推進的，沒有建立起完善的制度性工作機制，制度整合跟進極為遲緩。由于各個涉農(nóng)部門都有各自的專項資金，有各成體系的資金使用管理制度，各管理制度間覆蓋范圍交叉重疊、目標指向不一致、程序控制差異較大。如果不進行資金分配與管理體制改革，理順財政農(nóng)業(yè)投資關系，這些原發(fā)性矛盾將難以根本解決，強農(nóng)惠農(nóng)資金整合就只能停留在“淺表層次”。從全省來看，目前省級層面整合主要是部分增量資金整合，而存量資金整合由于牽涉部門利益的調(diào)整，只能是“雷聲大，雨點小”，難以邁出實質(zhì)性步伐。
    2、資金整合的邊界模糊、重點不明確。強農(nóng)惠農(nóng)資金包括農(nóng)村基礎設施建設資金、涉農(nóng)補貼類資金、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和社會化服務類資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)類資金、農(nóng)村綜合改革類資金、農(nóng)業(yè)防災救災類資金、農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展資金、財政扶貧開發(fā)類資金、庫區(qū)移民類資金、農(nóng)村基層組織建設類資金等十個大類近百個小項。當前，強農(nóng)惠農(nóng)資金整合的邊界不清、范圍不明、重點不突出，是資金整合工作面臨的又一現(xiàn)實難題。
    3、“以縣為主”整合模式的實施難度較大。以縣為主體實施支農(nóng)資金整合工作，難以從根本上解決問題。在既有的管理體制下，以縣為主體整合支農(nóng)資金，只是使中央部門間難以協(xié)調(diào)的矛盾“下移”到縣里。縣（市）行政體系依然實行的是條塊分割管理體制，各種支農(nóng)資金匯聚到縣（市）之后，同樣要經(jīng)過部門間的爭奪，財政支農(nóng)資金使用及管理過程中存在的問題無法根本解決。

    二、加快推進湖北強農(nóng)惠農(nóng)資金整合的建議
    1、組建高規(guī)格的資金整合領導小組。強農(nóng)惠農(nóng)資金整合涉及部門多，協(xié)調(diào)任何重，工作難度大，需要建立一個高規(guī)格的協(xié)調(diào)工作機構，加強資金整合的統(tǒng)籌規(guī)劃和組織領導。建議在省級層面，成立湖北省強農(nóng)惠農(nóng)資金整合領導小組，組長由省長或分管副省長擔任，成員由財政廳、發(fā)改委、各涉農(nóng)部門分管廳局長擔任，領導小組下設辦公室負責日常工作，辦公室設在省財政廳或省委財經(jīng)辦（省委農(nóng)辦）。領導小組主要研究制定資金整合政策，頒布資金整合文件，協(xié)調(diào)各部門的利益關系。市（州）、縣（市、區(qū)）亦應成立相應機構，加強資金整合工作的組織領導、項目規(guī)劃和部門協(xié)調(diào)。
    2、明確資金整合范圍。資金面廣,來源渠道多，資金整合必須界定屬性,明確范圍?？傮w而言，除了政策性較強、有固定用途、救災資金、補貼資金等特殊用途資金外，其余政府支農(nóng)資金大都能夠納入整合范圍。但是，從資金使用與管理實踐看，并不是所有可以整合的資金都需要進行整合。根據(jù)強農(nóng)惠農(nóng)資金使用性質(zhì)和用途，可以分三大類進行整合：一是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設類資金整合，包括農(nóng)田水利設施建設資金、土地開發(fā)整治資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、農(nóng)業(yè)科技投入資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展資金、農(nóng)業(yè)技術服務體系建設資金、農(nóng)業(yè)生態(tài)建設資金；二是農(nóng)村民生類資金整合，包括農(nóng)村教育和農(nóng)民培訓資金、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生資金、農(nóng)村文化投入資金、農(nóng)村基礎設施投入資金；三是農(nóng)村體制機制改革類資金整合，包括農(nóng)村綜合改革資金、基層農(nóng)技推廣體系改革資金、農(nóng)村金融服務資金等。
    3、搭建資金整合平臺。一是以“優(yōu)勢產(chǎn)品”、“特色農(nóng)業(yè)”為平臺進行資金整合?？砂凑毡容^優(yōu)勢原則培植優(yōu)勢產(chǎn)品，創(chuàng)新特色農(nóng)業(yè)，形成支柱產(chǎn)業(yè)，并依次確定優(yōu)勢農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目，搭建優(yōu)勢農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)資金整合平臺。二是以“糧食安全”、“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”為平臺進行資金整合?？蓪⒂嘘P部門用于糧食生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)基礎設施建設、農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、土地整治等方面的資金整合為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展資金。三是以“農(nóng)民教育培訓”、“農(nóng)村公共事業(yè)”為平臺進行資金整合。包括：以培養(yǎng)和造就新農(nóng)民為目標的農(nóng)民教育與培訓資金整合平臺，主要整合各級財政安排有農(nóng)村勞動力轉移培訓、農(nóng)村科技培訓、農(nóng)村陽光工程、農(nóng)業(yè)職業(yè)教育等專項資金；以推進農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展為目標的農(nóng)村公共品供給資金整合平臺，主要是將農(nóng)村義務教育、農(nóng)村衛(wèi)生、農(nóng)村新型合作醫(yī)療、農(nóng)村計劃生育獎勵、扶貧資金及鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村沼氣、人畜飲水等“六小工程”資金整合為“農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展”資金。
    4、創(chuàng)新資金整合方式。一是整合方式上變“以縣為主”為“以縣為主，多級聯(lián)動，整體打包，項目支持”方式。省級政府主要是切塊資金，發(fā)布指南，設計制度，進行監(jiān)管。縣級政府負責項目資金運行，項目組織實施和中央、省級項目的委托管理，從而充分發(fā)揮省級政府的宏觀調(diào)控作用和縣級政府的信息優(yōu)勢，真正做到“各炒一盤菜、共做一桌席”。二是整合路徑上變“后整合”為“前后整合”。目前，強農(nóng)惠農(nóng)資金整合主要是項目資金下達后的整合，容易引致部門利益沖突。我們認為資金整合應從源頭開始，將項目申報、審批到使用整合在一個管理系統(tǒng)。建議在省級相關部門監(jiān)管下，縣級政府由財政局牽頭，聯(lián)合項目申報單位，對涉農(nóng)項目進行統(tǒng)籌規(guī)劃和申報，依托資金整合平臺進行資金全程整合，實現(xiàn)“前整合 ”與“后整合”相結合，解決多渠道資金的重復交叉和協(xié)調(diào)配合問題。三是整合主體上變“單打一”為“多元化”。過去，強農(nóng)惠農(nóng)資金整合工作一直由政府主導，政府唱的是“獨角戲”,缺乏社會的廣泛參與和監(jiān)督。農(nóng)民是強農(nóng)惠農(nóng)資金的受益者，是項目的實施者，理當是資金整合的主體。然而，在現(xiàn)實資金整合過程中，農(nóng)民沒有話語權，缺乏監(jiān)督權,農(nóng)民的項目需求意愿不能表達。 當務之急是培育各種類型的農(nóng)村合作組織和行業(yè)協(xié)會，代表農(nóng)民對資金整合過程進行有效監(jiān)督，讓農(nóng)民真真切切地參與到資金整合的過程中。同時，要充分發(fā)揮強農(nóng)惠農(nóng)資金的導向功能和帶動功能，引導社會資金整合，探索開展財政支農(nóng)資金與金融支農(nóng)資金的整合試點工作，探討資金整合與土地、勞動力、技術等要素的整合模式，通過整合形成新的戰(zhàn)略資源。