中國海外投資安全急需法律人才配套

2017-03-20 17:31:31  

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    經(jīng)濟全球化的今天，海外投資在國民經(jīng)濟發(fā)展中正扮演著越來越重要的角色。但海外投資的安全性問題也正在凸顯，如何提高我國海外投資的安全性也成為當前的重中之重。建議政府加強發(fā)揮對海外投資的職能作用，構(gòu)建法律人才培養(yǎng)機制。

 

    建議的理由如下：

 

    一、國際投資對未來經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要

 

    研究顯示，過去幾十年來，國際投資的作用越來越重要，已經(jīng)超過貿(mào)易對于經(jīng)濟的貢獻。從1970 年到2013 年，F(xiàn)DI 對于全球GDP 的貢獻從6%上升到34%，而包括貨物和服務(wù)在內(nèi)的出口對于全球GDP 的貢獻則從14%上升到29%。伴隨國際投資活動的蓬勃發(fā)展，全球經(jīng)濟協(xié)同向以產(chǎn)品內(nèi)分工為主的國際分工體系演進，日益復(fù)雜的多國企業(yè)所有權(quán)結(jié)構(gòu)將世界各國日益緊密地結(jié)合到一起，以跨國公司全球供應(yīng)鏈布局為基礎(chǔ)的全球價值鏈（Global Value Chains, GVCs）已逐步建立起來，國際經(jīng)濟運行模式從“made here and sold there”演變?yōu)椤癿ade here and there and sold everywhere”。2016 年《世界投資報告》指出，全球經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展存在巨大的投資需求。以基礎(chǔ)設(shè)施投資為例，據(jù)麥肯錫（MCKINSEY&CO）的估計，2013 至2030年間全球基礎(chǔ)設(shè)施投資需求在57 萬億美元。

 

    由資本輸入為主轉(zhuǎn)向資本輸出為主，是近現(xiàn)代史上大國崛起的必經(jīng)之路，也是當前中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)在需要。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會的統(tǒng)計，2014 年中國完成向資本凈輸出國身份的轉(zhuǎn)變，2015 年成為世界第三大資本輸出國。投資者決定開展海外投資，往往受到國外發(fā)展機遇與本國政府支持等多種因素的驅(qū)動。近年來，中國企業(yè)熱衷于對外直接投資，不僅是經(jīng)濟發(fā)展水平和綜合國力取得長足發(fā)展的結(jié)果，也是企業(yè)為了解決當前經(jīng)營中遇到的困難和壓力、追逐更高收益的必然選擇。伴隨“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議的深化，中國海外投資規(guī)模正在迅速擴大并經(jīng)歷升級轉(zhuǎn)型，中國企業(yè)全球化正從“1.0”時代轉(zhuǎn)向“2.0”——目標領(lǐng)域從傳統(tǒng)行業(yè)轉(zhuǎn)向技術(shù)、服務(wù)和消費品行業(yè)；投資目的地從發(fā)展中國家轉(zhuǎn)向美國、歐洲、澳洲等發(fā)達國家和地區(qū)；投資主體從早期國企為主到近期民企海外投資呈爆發(fā)式增長?！白叱鋈ァ背蔀橹袊?jīng)濟深度融入全球價值分工體系的必然選擇，也是中國對外開放的新旋律、新常態(tài)、新階段。中國在對外投資方面所具有的重大現(xiàn)實利益和發(fā)展戰(zhàn)略需要，呼喚相應(yīng)的支持保障機制予以配套。

 

    二、中國海外投資安全問題突出

 

    十八大報告提出，“我國要加快走出去的步伐，加大中國企業(yè)的對外投資，增強企業(yè)國際化的競爭能力，培育一批世界水平的跨國公司”。然而，自2000 年正式提出“走出去”戰(zhàn)略以來，隨著中國企業(yè)大規(guī)?！俺龊！?，在海外投資快速增長的同時，中資所面臨的風險安全問題不容忽視。統(tǒng)計顯示，中國企業(yè)在海外投資總體來講是不成功的。例如，2015 年2 萬多家中國海外投資企業(yè)有90%以上虧損，投資失敗的案例不少。如中國平安收購比利時富通集團巨虧238 億且索賠無果、中國電力投資集團總投資達73 億的密松水電站項目遭緬甸政府擱置，等等。

 

    造成中國企業(yè)海外投資失敗的原因是多方面的，既有客觀因素，也有主觀原因。例如，2011 年中東北非動亂給當?shù)刂匈Y企業(yè)帶來巨大損失，客觀上源于地區(qū)局勢不穩(wěn)，主觀上源于企業(yè)不重視海外政治風險及其擔保；世能集團在柬埔寨的投資遭當?shù)卣缓侠砀深A(yù)，部分源于東道國法治水平低下；墨西哥中鐵招標程序違法涉嫌腐敗，源于不重視依法經(jīng)營；墨西哥坎昆龍城項目因“觸犯當?shù)丨h(huán)保法規(guī)及長期欠繳罰款”被停工，源于不熟悉和不遵守當?shù)胤?；斯里蘭卡科倫坡港口城項目暫停、緬甸三大項目受挫，源于對勞工、環(huán)保等企業(yè)社會責任重視不夠；等等。

 

    盡管存在個案差異，但根本之處在于投資者對海外風險及其法律防范存在普遍性的認識不足。投資與貿(mào)易、金融等其他經(jīng)濟活動存在本質(zhì)不同，它要求投資者在與母國截然不同的綜合環(huán)境下開展長期的生產(chǎn)經(jīng)營行為。相比其他跨國經(jīng)濟活動，海外投資由于周期長、相關(guān)主體復(fù)雜，以及由于跨國因素帶來的社會文化、風俗習慣、政治法律等差異，除具有一般經(jīng)濟活動特有的商業(yè)風險外，還面臨可能遭受損失的更多風險挑戰(zhàn)，包括：源自投資者本身的風險和來自外部的風險；投資者可預(yù)見的風險和不可預(yù)見的風險；商業(yè)風險和非商業(yè)風險；投資準入階段的風險、經(jīng)營過程中的風險和投資退出時的風險；境外新設(shè)投資的風險和跨國并購的風險；傳統(tǒng)風險如征收、戰(zhàn)亂、匯兌、政府違約等，新型風險如恐怖主義、民族主義、和平時期動亂、主權(quán)債務(wù)違約等。

 

    “走出去”企業(yè)對風險的認識和準備不足，突出表現(xiàn)為：（1）管理層法律意識不強。大多數(shù)中國企業(yè)管理層缺乏跨國法律思維，認為法律咨詢不能產(chǎn)生效益，法律意見束縛了決策者的手腳，在海外投資流程組織上過分倚重技術(shù)和商務(wù)人員。殊不知，海外投資風險一旦發(fā)生，對投資的影響往往是致命的。有效管控海外風險，是達到預(yù)期投資效益的前提條件，其重要性甚至高于市場潛力與預(yù)期收益。（2）風險管理機制缺失。企業(yè)海外擴張，需要在管理機制上針對境外市場情況的復(fù)雜性做出相應(yīng)調(diào)整。中國企業(yè)的傳統(tǒng)法務(wù)工作常常具有被動型、封閉性和滯后性，主要停留在合同審查和訴訟業(yè)務(wù)，大都是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的服務(wù)方式，無法滿足企業(yè)國際化經(jīng)營所面臨的法律風險縱深化、系統(tǒng)化和復(fù)雜化的需求。（3）專業(yè)法務(wù)人才匱乏。預(yù)防和解決投資領(lǐng)域的風險問題，需要非常專業(yè)的法律知識。對此，大多數(shù)中國企業(yè)的法務(wù)人員缺乏必要經(jīng)驗，加之受重視程度不夠，很少參與對外投資的重大決策，在企業(yè)國際化經(jīng)營中的角色不到位、不充分，急需加強外向型法務(wù)人才的培訓工作。

 

    三、應(yīng)建立海外投資安全法律人才專門培養(yǎng)機制

 

    中國企業(yè)的海外投資項目頻頻“遇險”，但海外投資不可能因噎廢食。中國目前已由資本輸入國轉(zhuǎn)變成資本輸出國，共建“一帶一路”、發(fā)起并成立亞投行、人民幣加入國際貨幣基金組織特別提款權(quán)（SDR）、自貿(mào)試驗區(qū)縱深發(fā)展等一系列重大舉措，都在推動中國對外開放及走出去進程。在此形勢下，如何轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新對外直接投資的配套機制，幫助走出去企業(yè)樹立風險防范意識，提前做好投資環(huán)境和市場風險評估，建立風險規(guī)避機制和必要的保障體系，無疑是當前的一項迫切工作。我們的建議如下：

 

    （一）加強政府促進和服務(wù)海外投資職能

 

完善海外投資風險防范機制，首先需要調(diào)整政府職能，將工作重心由管理轉(zhuǎn)向服務(wù)。一方面，政府要減少對海外投資企業(yè)尤其是國有企業(yè)的行政干預(yù)，不宜賦予其商業(yè)因素以外的外交任務(wù)甚至是政治目的，這樣不僅能大幅減少國企海外投資風險，也符合當前國際上有關(guān)競爭中立等管制規(guī)則的發(fā)展趨勢。另一方面，許多境內(nèi)企業(yè)有強烈的走出去愿望，但對當?shù)氐耐度谫Y情況、風俗文化、法律稅務(wù)制度等缺乏深入的了解，對風險安全缺乏必要的應(yīng)對手段，除了要求企業(yè)學會

 

自我保護之外，還需要專業(yè)化、多元化的服務(wù)機制幫助這些企業(yè)解決走出去過程中所遇到的實際問題。對此，政府的工作重點不僅在于監(jiān)督管理，更應(yīng)著力于加大服務(wù)力度，在投資促進和保護方面多下功夫，充分滿足中國企業(yè)的需求增長，為其構(gòu)筑一個堅強的后盾。發(fā)達國家在海外投資保護方面的一些經(jīng)驗值得借鑒，例如：英國有專門的國際發(fā)展部，享有與貿(mào)工部同等的地位，加拿大也設(shè)有高級別的國際發(fā)展署；在信息服務(wù)方面，美國經(jīng)濟分析局建有功能強大的基礎(chǔ)信息系統(tǒng)及管理咨詢系統(tǒng)，日本有經(jīng)濟調(diào)查部、海外投資研究所等專門機構(gòu)負責提供投資情報和促進投資活動。在大力提倡企業(yè)走出去的同時，卻不下力氣做好后勤保障，無疑是有失偏頗的。在服務(wù)走出去方面，中國有很多新機制、新領(lǐng)域需要探索和改革。

 

    （二）掀起全民投資法治學習宣傳熱潮

 

    世界經(jīng)濟正在進入發(fā)展投資的黃金時代。中國海外投資活動的興起，不是一個短期的偶然現(xiàn)象。國家層面應(yīng)加以高度重視和必要引導(dǎo)，在全民范圍內(nèi)掀起一股國際投資法治的學習、研究熱潮，在廣泛的群眾基礎(chǔ)上開展投資相關(guān)的法律宣傳教育活動。只有全民層面上的法治意識提高，才是立國之根本。入世前后，中國曾掀起一股WTO 學習研究熱潮，政府部門、學界、企業(yè)界乃至于普通百姓，通過學習班、培訓課、研討會等各種形式在廣泛的群眾基礎(chǔ)上開展入世相關(guān)的法律傳教育活動，實現(xiàn)了一次成功的全民普法。相對而言，投資領(lǐng)域的法律問題同樣重要，應(yīng)得到國家層面的高度重視，有意識地、系統(tǒng)地組織和進行這方面法治普及工作，切實幫助海外投資企業(yè)（尤其是其領(lǐng)導(dǎo)層）清醒認識風險，了解化解風險的各種法律武器，進而提升全民的法治意識。

 

    （三）構(gòu)建海外投資安全法律人才專門培養(yǎng)機制

 

    任何事物都存在一個由不成熟走向成熟的陣痛過程。安全問題突出，符合中國海外投資上升時期的初級階段特征。這一階段，投資者由于缺乏經(jīng)驗和人才，對盡職調(diào)查流程和國際慣例不熟悉，對海外商業(yè)法律環(huán)境理解不深，以國內(nèi)規(guī)則盲目推測國際規(guī)則，易被“成功導(dǎo)向”的中介服務(wù)機構(gòu)牽著走，最終造成商業(yè)誤判。但是，這種情況必須盡快得到扭轉(zhuǎn)。發(fā)展海外投資是一項系統(tǒng)工程，需要大量優(yōu)秀的專門性法律人才。近年來，隨著政府的高度重視，我國的各類智庫建設(shè)發(fā)展得如火如荼。除了這種國家層面的智力支持，現(xiàn)實中缺口更大的是能夠幫助海外投資企業(yè)識別和防范風險，能夠幫助企業(yè)妥善化解法律糾紛的實務(wù)型法律人才。為了更好地幫助“走出去”企業(yè)提升在境外投資合作的綜合應(yīng)對能力和風險把控能力，培養(yǎng)適應(yīng)國際復(fù)雜形勢的復(fù)合型人才，需要國家層面高度重視、專人負責、及時引導(dǎo)、創(chuàng)新機制、加大投入，有效整合商務(wù)管理部門、中介、培訓機構(gòu)、高等院校及國家智庫的各類優(yōu)秀資源，構(gòu)建法律人才培養(yǎng)共同體，推動建立海外投資安全法律人才的長效綜合培養(yǎng)機制。

 

（民建武漢大學委員會副主委  漆彤  供稿）